“临时工”不参与执法应推而广之2011-12-10在即将过去的2011年，“临时工”称得上出现最频繁的词语，甚至有不少网友预测其将成为年度热词。来看看这一系列“临时工”相关的报道：云南昆明官渡区40名保安围殴少年致死，官方回应是“临时工”，浙江苍南党员干部酒后打人，当地回应称系“临时工”，四川达州“文明检查团”砸娱乐会所，回应是“临时工”，就连全国性的“中华脊梁奖”评选被曝收费丑闻也是“临时工”惹的祸………“临时工”呈泛滥之势，难怪有媒体评论指出“哪里有危险，哪里就有临时工”，可谓一语中的，不仅将“临时工”描绘得惟妙惟肖，也引发了人们对“临时工”的深层次思考。
姑且不论如此多的“临时工”身份真假，其中滥竽充数、用“临时工”堵塞舆论之嘴的现象肯定存在。事实上，按照《侵权责任法》第34条的规定：“用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任。”也就是说，不论是否属于“临时工”，一旦被聘用，“临时工”在执法过程中造成的后果，政府部门都应依法承担责任。道理虽然如此，但由于缺乏强制措施，每当出现负面新闻时，相关部门拿“临时工”作替罪羊，常常能使大事化小、小事化无。综合这些因素，河南省此次出台的“临聘人员将不能参与执法”的规定，从法律层面和制度层面进行双重制约，同时规定“执法错误，执行机关应给予赔偿”，这对于树立政府部门的公信力，以及畅通民众利益诉求渠道都不失为一剂“良方”。
不得不承认，禁止“临时工”参与行政执法，河南省是目前为止“吃螃蟹”的第一省，这种做法无疑具有标本意义，值得在其他地区推而广之。倘若通过政策法规，将“临时工”不得参与行政执法进行全覆盖，必将使类似拿“临时工”做挡箭牌的现象逐渐减少乃至杜绝。同时，禁止参与执法本身是对“临时工”的一种保护，让其回归本职工作，既能有效规行政范权力运行，也是推动行政执法改革的重要举措。
' />“临时工不执法”关键要管好权力2011-12-09对临时工，网上有个段子是这样说的：“临时工人一声吼，地球也要抖三抖；临时工人本领强，敢为中华造脊梁；临时工人胆子大，刀山火海都不怕；临时工人觉悟高，有啥责任一肩挑；临时工人是块砖，哪里用来哪里搬！”但凡出事拿临时工当挡箭牌的做法已让人产生“审丑疲劳”。其实，不管是临时工还是正式工，都无法改变他们代表政府执行公务的本质。临时工根本不应充当替罪羊的角色。但是不可否认，不少地方确实存在让临时工参与执法，冲锋陷阵的情况。比如，临聘人员参与城管执法，环卫工人代为罚款，交通协管员贴条。等等。这种情况还比较普遍。
河南省积极清理与《行政强制法》相悖的行政规章和规范性文件，为实施《行政强制法》扫清障碍，明确要求“行政强制措施权不得委托”，今后临聘人员将不能参与执法。体现出政府依法行政的姿态。某些政府部门再拿临时工当行政不作为、乱作为的挡箭牌恐怕行不通了。
临聘人员不能参与执法。不仅即将生效的《行政强制法》有规定，《行政处罚法》也有要求：行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。政府如果以地方立法的形式将执法人员的执法权与处罚权委托给临聘人员，就会出现下位法与上位法冲突的情况，其实质是违法行政。
“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，善法要善施。换个角度看，行政强制之所以被滥用，某些人之所以不作为、乱作为，不仅在于没有专门的法律规定，也不仅在于一些法规、规章与文件不规范，对临时工管理出现法律制度真空。而且与权力滥用惯性有关。规定临聘人员不能参与执法，只是保证行政强制行为合法的基础工程。并不能从根本上保证行政机关依法行政，还应追寻行政强制权力被过度使用的权力根源。权力意志凌驾于法律之上的问题不可忽视。从本质上讲，不仅临时工不能参与执法，正式执法人员更要恪守法律法规，做到以人为本、依法行政。
虽说取消临聘人员的执法权充满政策善意，但是行政执法工作千头万绪，更多的行政强制行为靠地方行政机关与基层执法部门去完成。如果行政机关与执法者对行政强制行为自由裁量权过大，如果有人头脑中的权力意志作祟，他们仍可能滥设行政强制，继续让临聘人员冲锋陷阵，充当法律炮灰。尽管被行政强制者有权提出意见和建议，行政机关有义务以适当方式反馈。但是如果没有配套的问责处罚措施跟进，行政机关会不会认真反馈意见，会不会诚心纠错，还要打一个问号。如果不理清这些问题，违法行政难以避免。
在现实执法生态中，领导的话往往比法律法规更管用。坊间流传这样的顺口溜：黑头（法律）不如红头（文件）、红头不如白头（领导批条）、白头不如口头（领导指示），就是官本位盛行，权力高于法律、文件的现实缩影。
因此，从程序上规范行政强制行为，并不能从根本上解决权大于法，保证行政强制实体正义。要推进依法行政，不仅要给行政强制立规矩，规定临聘人员不能执法，而且要完善权力监督机制，并以详尽的配套措施为这部法律保驾护航，从根本上改变权力高于正义、高于法律的问题。
在这方面，公共行政管理专家丁煌的建议值得听取：“改变单纯向上负责的行政工作模式，绩效评估主体由单一化转向多元化。”如果民众对领导干部拥有监督权、评价权，且评价意见影响到领导干部绩效评价。滥设行政强制，滥用临时工执法，滥用临时工当替罪羊的官老爷们会有所顾忌。
' />何曾见过“临时工”可以参与执法的规定2011-12-09对私权，法无规定即自由；对公权，法无授权即禁止。临时工不得参与执法，这本来就是法治的基本常识，现有法律体系中，也从来找不到赋予临时工参与执法的条款。但是，常识告诉我们，出台禁止临时工参与执法的规定并非画蛇添足，因为在现实中，临时工常常一方面扮演着违法的“践行者”，另一方面又常常成为推卸责任的天然“替罪羊”。
明知临时工无权执法，却默视乃至纵容临时工参与执法，对执法者而言，“好处”大抵有四个：一是可以以临时工的简单工作方法，以半工作半威慑的方式达成预期目的。即便事发，可以以更为严厉的惩戒平息众怒；二是临时工往往身处社会底层，更容易博得公众同情，对临时工的处理更易息事宁人；三是临时工缺乏“根深叶茂”的背景，处理相对更为容易，从而可以充分表现出管理者的高姿态；四是临时工待遇微薄，之所以肯背“黑锅”，很难说这背后没有利益驱动。
临时工执法的高效率和执法机构承担的低风险，使得一些执法机构对临时工乐此不疲。实际上，早在1996年，劳动部办公厅就曾在《关于临时工的问题的请示》的复函(劳办发[1996]238号)中指出，“《劳动法》施行后，所有用人单位与职工全面实行劳动合同制度，各类职工在用人单位享有的权利是平等的”。因此，过去意义上相对于正式工而言的临时工名称已经不复存在。用人单位如在临时岗位上用工，应当与劳动者签订劳动合同并依法为其建立各种社会保险，使其享受有关的福利待遇。
于2008年1月1日起施行的《劳动合同法》第七条更是明文规定，用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系。这意味，从法律角度上讲，过去的临时工已经被具有契约性质、更易受到法律保护的合同工所取代。从这层意义上讲，临时工这一用工形态已经成了“老古董”。
然而，对于一个法律意义上并不允许存在的用工形态，在一些执法机构依然大量存在，这本身就是对法律的公然亵渎，也是对劳动者合法权益的漠视，更是对劳动监察管理部门缺乏有效作为的现实隐喻。对于法律从未赋权的特殊群体，一些执法机构出于规避风险的自私考量，违法让渡执法权，这本身就是一种“不作为乱作为”的渎职。特别有必要指出的是，在那些临时工“替罪羊”事件中，理当受到严厉问责的真正执法者，却往往被轻描淡写。
总之，哪里有临时工参与执法的现象，往往就存在执法部门的有法不依。倘若对执法部门有法不依的问题不能严肃对待，不能严厉惩处，坚决杜绝，即便没了临时工，法律也难以挺直腰杆，更无法捍卫法治的尊严。
' />“临时工不能执法”的N个拷问2011-12-092012年1月1日，我国《行政强制法》将实施，这似乎是河南规定“‘临时工’不得参与行政执法”新政的直接原因。但是，这个规定本身充满诸多悖谬，颇值得拷问。
首先，当今还有“临时工”这个概念的社会群体吗？看看周围，当然“有”！在一些机关行政事业单位或企业，“临时工”始终存在。他们与“正式工”收入有天壤之别，且大多不签劳动合同，没有养老医疗保险。他们干着单位里的活，却不是单位里的人。一旦有些单位闹出点“丑闻”，临时工就会被用来做挡箭牌。
但是，1995年实施的《劳动法》中明确规定对所有劳动者实行全员劳动合同制、同工同酬……即从法律层面上说，“临时工”概念早在1995年以后就该退出历史舞台、寿终正寝了。新《劳动合同法》也秉持、延续了这一立法精神。但为何在有些行政执法部门还存有临时工这个概念上的社会群体？
其次，行政执法部门何来“临时工”岗位？按照我国《公务员法》，行政执法岗位早已实行定岗定编和逢进必考制度。要有执法权，必先有行政执法资格和身份，否则，就没有行政执法权。在行政执法机关，临时工本来就没有合法身份和行政执法权，现在，河南省再规定“临时工”不得参与行政执法，岂不是画蛇添足？
第三，强调“临时工”不得参与行政执法，河南是首开先例吗？好像不是。河南省出台这个规定，起码暴露出一个“秘密”，说明时下的一些行政执法部门确实存在“临时工”群体，而且也的确经常违法参与行政执法。
“临时工”早该退出历史舞台，却未退出；行政执法队伍本来就不应该有临时工，但却存在；不得参与行政执法，在现实中却屡屡参与……这些怪诞现象其实是环环相扣，一环错了，环环有错。
杜绝临时工参与行政执法，釜底抽薪的做法应该是：行政执法部门依法不雇佣“临时工”；否则，执法队伍雇佣“临时工”，又不允许其执法，这本身就充满悖论，而且也为临时工被“突击”或被裹挟参与行政执法埋下了伏笔。
' />禁止“临时工”，更要根绝执法经济2011-12-09禁令之下，“临时工”果然能从行政执法队伍中消失吗？至少从执法现状看，我并不乐观，因为“事多人少”是一个长期困扰行政执法部门的老问题，“临时工”甚至已成为一些执法部门的主要力量，如果禁止临聘人员参与执法，则必将面临极为严峻的执法主体缺位现象。在此情形下，那些行政执法部门自然会创造出种种“变通”之法，以顺应这种严苛的禁令。
可见，行政执法的规范，不能仅仅着眼于禁止“临时工”，还应厘清执法权界限、坚决避免执法的模糊地带。
这些年来，公众对于行政执法的不满，主要集中在执法滥权侵害群众利益上，至于执法者的身份，倒并非首要关注的问题。在一些行政执法机构，“临时工”似乎成了一根专门“顶罪”、“背黑锅”的救命稻草。一旦惹出事端，相关部门马上就会宣布，执法不当人员系临聘人员，无非是想通过这种区分，以求免责而已。事实上，“临时工”往往不过是执行者，这一群体确实可能存在着整体素质不高、执法简单粗暴等问题，但这些问题不过是一些表象而已，根源仍在于时下一些执法部门根深蒂固的执法经济。
执法权限、执法边界为什么会模糊不清？道理很简单，惟有边界模糊的权力才可能游刃有余，予取予求。当然，在执法部门，这种不清晰往往表现为过大的自由裁量权上。就像前两天山西盂县交警查车罚款，一个手指头100元，两个则是200元，这里面并没有具体的标准、尺度和边界，完全听从交警的手掌神经指使。还有城管执法，尽管并没有哪条规定城管可以强夺摊贩财产，但是这并不妨碍城管以扣押的名义强制执法；也没什么条文规定，城管可以打人，但这也不妨碍郑州城管殴打卖红薯的老爷爷。
规范行政执法的关键，在于约束权力、杜绝执法经济。只要执法部门有牟利冲动，过于依赖执法经济，甚至陷入“养人就要罚款，罚款为了养人”的怪圈，则滥权执法就不会真正根绝。可见，制定规范细致的用人、管人制度当然很重要，但还远远不够，还应以明晰的制度约束其执法的权力，规定其执法的边界。
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